几天前，我在某社交平台上看到网友的忧虑，询问地方财政压力加大是否会导致类似1998年的机构和人员削减。对此，我认为不能仅仅关注财政收支的变化，还需要考虑政府职能边界的变化。1998年，政府先是调整了与市场的关系，将不应由政府管理的事务交给市场，随后才进行了机构和人员的削减。而现在，要求降低财政成本的同时，政府的任务并没有减轻，甚至还在增加。1998年的削减更像是主动退出，而如今则是由于财政压力被动缩减，结果可能会有所不同。
1998年大规模削减的原因在于，当时还有很多由计划经济遗留下来的专业经济部门，这些部门如煤炭、机械、冶金等均由政府直接管理。随着市场经济的推进，企业已经成为市场主体，政府对此类部门的管理显得失去了必要性。改革的逻辑在于推动市场化、政企分开，政府退出具体经营，减少机构和人员。2001年的再次裁撤也是遵循这一思路。关键在于，政府能够明确表示将不再直接处理某些事务。
今天地方财政压力十分突出。根据2025年的预算，地方一般公共预算的本级收入为12.21万亿元，支出达到24.44万亿元，中央的转移支付为10.19万亿元。政府性基金的本级收入下降了8.2%，主要是由于土地出让收入的减少。土地财政的减弱、债务和老龄化支出的上升，加之中央要求地方进行债务化解、清欠和保障基本民生，因此地方政府更有动力压缩行政成本。
难点在于，1998年的财政压力伴随着职能的减少，而如今则是财政压力与职能增加并存。财政资源减少的同时，人员需求却下降，治理任务却在增加，三者之间长期无法同时实现平衡。2023年虽进行中央和国家机关编制的5%压缩，但仍然是将编制重新分配到重点领域，而县乡并未做出相应的缩减。这不是整体的裁减，更像是治理资源的重新配置。
在财政紧张的情况下，政府不会首先裁员。一般先会压缩日常支出、减少编外人员和采购服务，接着才会对事业单位、奖金补贴和公共投资进行控制，最后才涉及正式编制。因此，可能会出现财政紧张的状况下，公务员人数却未明显减少，财政压力可能更多地由编外人员、事业单位及欠款等来吸收。
更值得关注的是隐性收缩。一旦一个县的收入下降20%，而上级下达的任务却没有减少，同时正式人员又不能裁减，结果就会是以更少的资源完成同样的任务。设施维护减少，教师和医生的招聘受限，编外人员减少，拖欠供应商款项，基层干部需承担更多工作，通过填写表格和检查台账来完成。这种情况比直接宣布机构改革更难以观察。
1998年时，政府可以将不再管理的事务交给企业、市场和社会，而如今新增的任务主要集中在金融监管、安全生产、生态环保、食品安全等领域，这些工作不易简单地交给市场。在考核、巡视及问责等压力下，地方政府很难决定减少哪些事务。预算收紧未必能够直接转化为任务减少，反而可能导致每个任务的资源削减，加重了任务的形式化执行及基层的负担。
要实现类似1998年的改革，需要同时满足三项条件：首先，明确中央与地方的事权财权，区分哪些由中央出资、哪些由地方出资；其次，合并人口流失地区重复设置的学校、医院等机构；最后，新增任务时需同时撤销某些优先级较低的任务。若仅是将几个部门合并，却未减少实际任务，则协调成本反而可能更高。
未来，我们应关注的不仅是是否再提精简行政。还需观察三个信号：县乡事业单位是否真正合并、退休人员是否明显减少甚至不再补充、中央是否系统减少地方的考核督查事项。前两个只是财政被迫缩表，而第三个信号出现时，才意味着改革开始重新定义政府的边界。到那时，才有可能谈论第二次1998式的改革。
未来也可能走向另一条道路，地方无法负担的事务，会越来越多地由中央转移支付、中央举债和中央事权来承担，这将重塑中央与地方的关系以及政府的规模。
